Montenegro é nota baixa em gestão de recursos públicos

Como você agiria se passasse por um teste que avaliaria a forma como administra o orçamento da sua casa e se, no final, a sua nota geral, de 0 a 10, fosse 4,4? É essa a situação da Prefeitura de Montenegro, de acordo com o Índice Firjan de Gestão Fiscal (IFGF), um amplo estudo das administrações municipais divulgado na última semana pela Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan).

No ranking geral do IFGF, a Cidade das Artes ficou na posição 401 no Rio Grande do Sul e na posição 2704 no País. Para efeito de comparação, Pareci Novo se classicou em 10º no Estado e em 71º no Brasil. Em todo o RS, o melhor desempenho foi de uma pequena cidade da região: São José do Hortêncio, com nota 0,8. O Vale do Caí também teve boas colocações com Linha Nova (11º lugar), Harmonia (12º) e São Sebastião do Caí (28º).

O Jornal Ibiá passou a pesquisa a limpo para explicar aos leitores como as finanças da Capital do Tanino e da Citricultura têm sido gerenciadas nos últimos anos e o impacto disso na rotina do cidadão. Neste sentido, a primeira conclusão é de que o levantamento prova em números aquilo que você enxerga ao andar pelas ruas. O aspecto geral do município não é dos melhores. Até mesmo a repintura de faixas de pedestres — alvo de reclamações na Câmara de Vereadores desde o início do ano — emperra na falta de dinheiro.

Dos cinco indicadores que compõem o IFGF, Montenegro tirou boas notas apenas em dois: Receita Própria (conceito B) e Custo da Dívida (conceito A).  Em Investimentos, a avaliação foi de apenas 0,34 (abaixo da média nacional) e conceito D, o pior possível. Se fosse uma família, a cidade seria aquela que tem boa renda, mas gasta demais para manter o que tem. O desempenho também foi ruim em Gastos com Pessoal (nota 0,54 e conceito C, que significa Gestão em Dificuldade).

Outro ponto crítico do relatório é a Liquidez, cujos dados não foram fornecidos no prazo estipulado por lei à Secretaria do Tesouro Nacional — base de dados que norteou a pesquisa. A Prefeitura, neste caso, está em situação de ilegalidade e figura na lista dos Municípios Fora da Lei. Jonathas Goulart, coordenador de Estudos Econômicos da Firjan, explica que esse foi o maior percentual de municípios que não informaram dados desde a primeira edição do IFGF, em 2012. “Isso representa riscos fiscais, sociais e político-institucionais, pois dificulta o controle social e a racionalização de custos. Além disso, afeta o ambiente de negócios nessas regiões, já que as empresas não conseguem avaliar os riscos de se instalarem nelas”, analisa.

Para ele, a falta de transparência pode estar relacionada a fatores como baixa capacidade técnica das administrações municipais e descuido por parte de alguns gestores. “Isso é fruto de uma negligência do setor público com a transparência fiscal e, muitas vezes, da falta de capacidade técnica para informar os dados dentro do prazo previsto em lei”, interpreta.

Ao que tudo indica, a doença é crônica e a cura vai exigir bastante tempo. “A realidade que estamos vivendo hoje vai se estender pelos próximos anos. Não é fácil ajustar as contas fiscais”, afirmou o economista da Firjan Guilherme Mercês. Conforme a entidade, entre os principais problemas dos municípios está o elevado comprometimento do orçamento com despesas obrigatórias, como o pagamento do funcionalismo público. “Em momentos de queda de receita, como o atual, essas obrigações dificultam a adequação das despesas à capacidade de arrecadação, deixando as contas extremamente expostas à conjuntura econômica”, diz a Firjan, em nota.

Nem tudo vai mal
Mas nem tudo foi mal, porque o estudo mostrou dois indicadores com notas boas: Custo da Dívida e Receita Própria. Conforme a Firjan, no primeiro item, a gestão se sai bem porque os prefeitos não têm muita liberdade, porque municípios normalmente têm muito pouco acesso a contratação de dívida no mercado de crédito, ou seja, não obtém financiamento e, consequentemente, não pagam juros nem amortizações.

Já no indicador Receita Própria, Montenegro se destacou porque a maioria das prefeituras tem baixa arrecadação e, por isso, registram elevado grau de dependência das transferências dos estados e da União. Bastante industrializada, a cidade ocupa a posição 23 no RS e a 234 no país no que tange à sua própria sustentabilidade.

Prefeito ainda não conhece situação do município (retranca)
Por meio da Assessoria de Comunicação (Acom) da Prefeitura de Montenegro, o Jornal Ibiá tentou, no último dia 15, entrevistar o prefeito em exercício, Carlos Eduardo Müller, o Kadu, para comentar a pesquisa Índice Firjan de Gestão Fiscal 2017. Entretanto, o chefe do Executivo não teria condições de posicionar-se sobre o assunto porque ainda estaria tomando pé da situação das finanças municipais, já que estava afastado da Prefeitura por determinação do titular do cargo, Luiz Alves Américo Aldana, desde as primeiras semanas da atual gestão. Em até 30 dias deve sair um diagnóstico da situação de cada secretaria municipal, afirma o governo.

A Acom afirmou que a gestão municipal está ciente do mau desempenho de Montenegro no estudo da Firjan, mas não apresentou nenhuma explicação sobre os motivos que levaram a essa situação. A assessoria informou que, apesar da crise, o Município tem mantido em dia a folha salarial e até deu reajuste ao funcionalismo este ano. Informou, ainda, que o pagamento a fornecedores, que chegou a atrasar 90 dias, mas o prazo caiu e hoje varia entre 45 e 60 dias.

Disparidade entre arrecadação e investimento 

Fonte: TCE-RS e Ministério da Fazenda

*Observação: despesas relacionadas à aquisição de máquinas, equipamentos, realização de obras, aquisição de participações acionárias de empresas, aquisição de imóveis e concessão de empréstimos para investimento

Estudo reflete a recessão do país, afirma especialista
Para o professor Fernando Lara, titular da Escola de Gestão e Negócios da Unisinos, a situação fiscal de Montenegro não vai bem devido ao cenário recessivo que reflete as finanças públicas em todos os níveis: federal, estadual e municipal. “O problema de fundo me parece ser a recessão e uma gestão macroeconômica que não tem ajudado na recuperação da atividade econômica”, diagnostica. Entretanto, ele entende que a Prefeitura também tem a sua parcela de culpa. Os municípios em geral, disse Lara, estão longe de oferecer serviços adequados à população.

Qual o peso da crise econômica nos resultados do IFGF? Os prefeitos merecem uma colher de chá devido ao cenário nacional ou poderiam ter contornado se fossem mais eficientes?
Não resta dúvida que o cenário recessivo tem reflexos nas finanças públicas a nível federal, estadual e municipal. O próprio documento da Firjan que apresenta os resultados relativos a 2016 refere que a análise tem como pano de fundo uma crise fiscal generalizada. “Dos 4.544 municípios analisados, 3.905 (85,9%) apresentaram situação fiscal difícil ou crítica (Conceito C ou D no IFGF), apenas 13,8% (626) boa situação fiscal (Conceito B) e tão somente 13 (0,3%) excelente situação fiscal (Conceito A). Assim, 2016 foi o ano com o maior percentual de prefeituras em situação fiscal difícil e com o menor número em situação excelente de toda a série do IFGF, iniciada em 2006″ (p. 16). Salvo, portanto, casos muito especiais, a atual crise não é de apenas um município, mas do conjunto dos entes federados. Outro aspecto importante apontado pelo estudo é a elevada dependência das transferências intergovernamentais nas receitas dos municípios, que implica reduzido controle sobre as próprias receitas. Assim, ainda que sempre haja espaço para os municípios beneficiarem-se de uma gestão eficiente, o cenário macroeconômico encontra-se bastante desfavorável no momento e condiciona muito fortemente as possibilidades para os gestores municipais em geral.

Quais as suas hipóteses para as notas de Montenegro terem baixado gradativamente nos últimos 10 anos neste estudo?
Observando a evolução dos indicadores que compõe o índice sintético de Montenegro, o dado que me parece mais negativo é aquele relativo à evolução dos investimentos. Os municípios em geral — e me parece deve ser também o caso de Montenegro —, ainda estão longe de conseguirem oferecer serviços adequados à população. As restrições de natureza fiscal, entretanto, têm criado enormes obstáculos para que sigam sendo realizados investimentos públicos suficientes para evoluir nessa direção. No caso específico do resultado relativo a Montenegro, outro elemento que parece influenciar bastante no resultado é o fato de que em dois anos recentes (2013 e 2016) o indicador de liquidez registrou pontuação zero. De acordo com a metodologia usada pela Firjan, isso ocorre “caso o município inscreva mais restos a pagar do que recursos em Caixa no ano em questão”. Portanto, a ocorrência desse fato nesses dois anos citados implicou em pontuação zero para este indicador, com impacto negativo sobre a pontuação geral. Mas, novamente, não me parece tratar-se de algo localizado em Montenegro já que, segundo o estudo, foram 715 municípios (15,7%) encerrando 2016 sem caixa para cobrir restos a pagar deixados, ficando também com pontuação zero no IFGF Liquidez. Então é bastante possível que seja algo motivado pelas dificuldades gerais apontadas anteriormente.

Por que o poder público brasileiro, mesmo cobrando altos impostos da população, não consegue investir e tampouco manter os serviços em níveis ao menos satisfatórios?
A percepção da população de que paga uma elevada carga de impostos tem sido agravada pela recessão, elevado desemprego e queda do poder de compra dos salários. Entretanto, é preciso observar que, como é absolutamente normal e esperado num cenário recessivo como o dos últimos dois ou três anos, a arrecadação de impostos vem se contraindo fortemente em termos reais. Este componente é fundamental para entender as origens da própria crise, ainda que não venha sendo adequadamente levado em conta no debate público. A contração da produção, do emprego e dos lucros absolutos das empresas causa redução do valor real dos impostos arrecadados, ao mesmo tempo em que às administrações públicas cabe seguir prestando os serviços à população. Há que se observar, inclusive, que na medida em que a União, Estados e Municípios sigam realizando adequadamente suas funções, portanto realizando os pagamentos associados a tais atividades, parcela importante do setor privado também segue mantendo suas receitas e a atividade econômica em geral.

Neste contexto, qual a influência do Estado sobre o cenário econômico?
Historicamente, o setor público atuou como um elemento que atenua as contrações econômicas. Atualmente, o setor público brasileiro vem contribuindo para o aprofundamento da crise. A disciplina fiscal que é imposta pela União aos Estados e Municípios tem levado os gestores públicos a parcelar salários, adiar pagamentos a fornecedores e outras medidas que acabam por reduzir as receitas do setor privado, contribuindo para o aprofundamento da recessão e a demora na recuperação. Nesse sentido, discordo da interpretação do documento da Firjan que atribui como principal causa daquilo que chama de uma “crise estrutural” nas finanças públicas seja o fato de que os orçamentos estejam “engessados” com despesas obrigatórias. As despesas obrigatórias refletem em grande medida a necessidade de dar conta das atribuições constitucionais dos entes federados, para o que é preciso que eles encontrem o financiamento adequado. Para tanto, é necessário que se recupere a atividade econômica.

Qual o tema de casa da Administração Municipal para melhorar a nota no Índice Firjan nos próximos anos? E qual o papel do cidadão montenegrino nesse processo?
O papel do cidadão é acompanhar estudos como os realizados pela Firjan para conhecer melhor os mecanismos de financiamento das estruturas municipais, estaduais e federais, mas compreendendo que a questão não envolve apenas aspectos econômicos, mas também e, sobretudo, políticos. Em vez de uma disputa do tipo “guerra fiscal” em que os municípios concorrem para oferecer vantagens tributárias a atrair investimentos, o ideal, em meu ponto de vista, seria realizar essa disputa sob outra lógica. Os municípios precisariam concorrer no oferecimento de melhores serviços para sua população, dentro das suas atribuições constitucionais relativas à saúde, transporte urbano, ordenamento territorial, etc. Dessa forma, estariam criando um ambiente propício à atividade econômica privada, ao financiamento da estrutura pública e à prestação de serviços à população. Desse ponto de vista, o cidadão deve ficar atento às informações disponíveis e ao processo político, elegendo representantes que não somente façam boa gestão dos recursos disponíveis, mas que também atuem na esfera política e federativa para buscar uma divisão mais adequada das receitas e uma gestão macroeconômica que permita o crescimento da atividade econômica. Dessa forma é que se pode projetar o adequado financiamento dos municípios para cumprirem seu papel constitucional.

O estudo mostra que a maioria das prefeituras sacrificou os investimentos em 2016, mesmo sendo ano eleição, quando normalmente o valor sobe. Em Montenegro, a situação deste indicador é crítica desde 2013 (com exceção de 2015, ocasião em que despiorou, com nota 0,53). Quais as causas disso e como reverter o quadro?
Este dado é bastante interessante e de fato vem ao encontro do que mencionei anteriormente. Me parece que as causas deste movimento estão na orientação geral da política econômica que implica a necessidade dos municípios cortarem despesas frente às dificuldades orçamentárias impostas pela desaceleração da atividade econômica que se verifica desde 2011 e pela recessão a partir de 2015. Mas reitero que me parece haver uma clara inversão de valores quando se interpreta a necessidade de cortes de investimentos e os problemas de liquidez dos municípios como decorrentes de “orçamentos cada vez mais engessados por despesas obrigatórias”. Não se pode negar que em muitos casos haja espaço para uma melhor gestão dos recursos públicos, mas a existência de despesas obrigatórias está ligada exatamente à garantia de que os serviços essenciais sejam efetivamente prestados à população.

O senhor sugere que os gestores, em alguma medida, estão amarrados a obrigações legais?
Conforme observei acima, a manutenção dos fluxos de pagamentos da administração pública é um fator que ajuda a atenuar a recessão, pois mantém, em alguma medida, as receitas do setor privado e a atividade econômica. “Em momentos de queda da receita, como o atual, há pouca margem de manobra para adequar as despesas à capacidade de arrecadação, deixando as contas públicas extremamente expostas à conjuntura econômica”. Se as despesas públicas fossem cortadas sempre na mesma magnitude das flutuações das receitas públicas, haveria não só consequências graves do ponto de vista social (basta pensar na interrupção dos serviços de saúde), como também as flutuações do nível de atividade seriam ainda mais exacerbadas, e não menos. Dessa forma, interpretar a obrigatoriedade das despesas como o problema de fundo me parece uma compreensão equivocada da questão. O problema de fundo me parece ser a recessão e uma gestão macroeconômica que não tem ajudado na recuperação da atividade econômica.

“Gestores públicos precisam ter planejamento”
Para Leonardo Andriolo, professor do curso de Administração da Unisc e auditor público externo do Tribunal de Contas do Estado, a crise por que passa o País tem bastante peso nesta situação de notas baixas, mas os prefeitos têm sim parcela de culpa. Segundo ele, os municípios precisam ter “reservas de contingência” e, principalmente, os gestores precisam projetar com eficiência as suas ações. “Se não há planejamento, as decisões e as ações administrativas são guiadas pela improvisação”, alerta. Confira a entrevista a seguir:

Qual o peso da crise econômica nos resultados do IFGF?
A crise econômica tem impacto importante sobre os resultados do IFGF, porque a diminuição da atividade econômica, combinada com o aumento do desemprego, reduz as receitas dos impostos. Por outro lado, boa parte das despesas públicas são engessadas, ou seja, é muito difícil reduzi-las. Por exemplo, as despesas de pessoal, que representam, em média, quase metade da despesa total dos municípios, têm pouca margem de diminuição, em vista da estabilidade dos servidores concursados, que impede a demissão, e também pela regra da irredutibilidade dos salários. Da mesma forma, há grande dificuldade em reduzir outras despesas de custeio relacionadas a áreas essenciais, como a saúde e a educação. Nesse contexto, em que a receita diminui por conta da crise econômica, e os gastos continuam elevados, ocorre o desequilíbrio fiscal, que se refletiu nos resultados da pesquisa da Firjan. Naturalmente, os efeitos são maiores naqueles municípios que já adotavam uma gestão financeira mais temerária, sem manter reservas de contingência.

Os prefeitos merecem uma colher de chá devido ao cenário nacional ou poderiam ter contornado a situação se fossem gestores eficientes?
Para uma análise mais correta, é prudente levar em conta o histórico, mas como o resultado divulgado se refere ao exercício de 2016, quarto ano de mandato dos prefeitos, em tese houve tempo suficiente para que os ajustes necessários fossem implementados.

Quais as suas hipóteses para as notas de Montenegro terem baixado gradativamente nos últimos 10 anos neste estudo?
A análise dos resultados do Município de Montenegro indica que em 2006 o IFGF foi 0,7188, enquanto que em 2016 o índice baixou para 0,4400. Três indicadores foram preponderantes para a diminuição do índice nesse último ano: Gastos com Pessoal, Investimentos e Liquidez.

No indicador “Gastos com Pessoal”, Montenegro ficou com índice de 0,5424, ocupando a 386ª posição entre os 485 municípios gaúchos pesquisados. Nos dez anos de pesquisa, foi o segundo menor índice. É um indicativo de que devem ser tomadas medidas corretivas, reduzindo as despesas discricionárias, como gastos com horas-extras e contratação de cargos em comissão.

No indicador “Investimentos”, Montenegro ficou na 238ª posição no Estado, com o índice de 0,3490 (em 2006, o resultado foi 0,5891), sendo um dos fatores que afetou o indicador geral. Deve-se observar, contudo, que essa foi uma tendência geral em todo país, visto que em 2016 apenas 6,8% do orçamento das cidades foi destinado aos investimentos — o menor percentual desde 2006. Aqui novamente se faz notar o impacto da crise econômica, pois os investimentos normalmente são os primeiros gastos a serem contingenciados nessa situação.

No entanto, o indicador que mais pesou negativamente foi o de Liquidez, que leva em conta os restos a pagar, ou seja, as despesas comprometidas num exercício, que são postergadas para pagamento no exercício seguinte. De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, os restos a pagar apenas são admitidos quando houver suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. De acordo com os dados da pesquisa, no caso de Montenegro, em 2016, foram deixados restos a pagar para o próximo exercício sem recursos suficientes para cobri-los, o que gerou índice zero para esse indicador.

Por que o poder público no Brasil, mesmo cobrando altos impostos da população, não consegue investir e tampouco manter os serviços em níveis ao menos satisfatórios?
A resposta é: falta gestão. O poder público, de forma geral, negligencia os princípios da gestão organizacional, principalmente o planejamento. O Índice de Efetividade de Gestão Municipal (IEGM), que é uma ferramenta de mensuração da efetividade das políticas públicas municipais, realizada pelos Tribunais de Contas do país, e implementada pelo TCE-RS aqui no Estado, apura centenas de dados para cada município, agrupados em sete áreas: Educação; Meio Ambiente; Saúde; Defesa Civil; Planejamento; Governança de TI e Gestão Fiscal. (você pode pesquisar no Portal do TCE: https://portal.tce.rs.gov.br/aplicprod/f?p=50400:1). Na pesquisa referente ao ano de 2016, o quesito Planejamento teve o pior desempenho entre os sete pesquisados: 92,6% dos municípios gaúchos tiveram o conceito mínimo: “baixo nível de adequação”.

Evidentemente, se não há planejamento, as decisões e as ações administrativas são guiadas pela improvisação. Além do planejamento, a gestão pública eficiente implica a melhoria contínua dos processos de trabalho, através da identificação dos gargalos que comprometem a produtividade e das oportunidades de aperfeiçoamento dos métodos e procedimentos de trabalho.

Também é fundamental que a escolha dos gestores (secretários, dirigentes e chefias em geral) leve em conta a competência, a qualificação e a habilidade de gerenciar pessoas. Não se desconhece que os prefeitos desejam contar com uma equipe de confiança, alinhada politicamente, mas ao lado dos critérios políticos não podem ser desconsiderados os quesitos técnicos.

Por fim, é necessária atenção especial aos servidores. Há uma percepção generalizada na sociedade de que os servidores públicos são desinteressados e pouco produtivos. No entanto, a gestão pública contribui para isso, à medida que costuma ser negligente com a gestão de pessoas. Para que a produtividade dos servidores aumente, é preciso que eles sejam treinados e capacitados para o exercício de suas atividades, que sejam estipuladas metas a serem atingidas, que haja avaliação do desempenho e que prevaleça a meritocracia como critério de gestão dos recursos humanos.

Qual o papel do cidadão montenegrino para que as notas melhorem daqui para frente?
O controle social, realizado pelos cidadãos a partir do acesso às informações disponibilizadas nos Portais da Transparência, pode contribuir para a boa gestão pública. Algumas medidas que podem ser utilizadas pelo controle social: atuar de modo preventivo à ocorrência dos problemas; cobrar dos agentes responsáveis a correção dos desvios; e dar ciência aos órgãos de controle acerca das irregularidades observadas.

A situação de cada indicador
> Custo da dívida
Gestão de excelência. Neste quesito, Montenegro, como a grande maioria das prefeituras brasileiras, tem nota alta: 0,86. A explicação, segundo a Firjan, é que os municípios têm muito pouco acesso à contratação de dívida. Em todo o Brasil, apenas 367 (8,1%) municípios apresentaram dificuldade com o pagamento de juros e amortizações e por isso ficaram com Conceito A.

> Gastos com pessoal
Gestão em dificuldade. A nota de Montenegro foi de 0,54 (conceito C), o que coloca a cidade na 386ª posição no Estado e 2.354ª no país. Nos últimos 10 anos, as nota sempre ficaram acima de 0,6 (conceito B), exceto em 2013 e 2015. Em 2016, a nota foi de 0,54, a segunda pior da década. Conforme o TCE-RS, a cidade teve R$ 79,8 milhões com despesas de pessoal, o que equivale a 51,86% da receita corrente líquida.

> Investimentos
Gestão crítica. É a área onde o Município vai mais mal (conceito D, o pior possível), com nota de 0,34, abaixo até da média nacional. Na última década, é a quinta nota vermelha, num sinal de que os gestores não têm feito de tudo para reverter o quadro. No Estado, a Cidade das Artes fica na atrasada posição 238 e, no país, 2.211.

> Liquidez
Situação de ilegalidade. Neste aspecto, a avaliação está prejudicada, porque de 2012 em diante somente constam os dados de 2014 e 2015. A cidade está sem nota no ano passado, porque não encaminhou as informações no prazo estabelecido por lei, por isso é considerada “fora da lei”.

> Receita própria
Boa gestão. Neste indicador, as médias são boas. No ano passado, Montenegro obteve 0,68 — bem acima da média nacional, que é de 0,25. Nunca houve nota vermelha desde o início da série história, em 2006. No ranking estadual, a cidade fica em 23º lugar e, no nacional, em 234º, um resultado excelente se for considerado que o Brasil tem mais de 5.500 municípios.

Vale do Caí vai bem no estudo
A grande maioria das 19 cidades do Vale do Caí se saiu bem no Índice Firjan de Gestão Fiscal, ficando entre os 100 primeiro em âmbito estadual. Montenegro foi a pior colocada, seguida de Salvador do Sul e de Brochier.

Vale do Caí no ranking gaúcho do IFGF*

Fonte: Firjan.
Observação: Ano-base 2016